PROCOMITÊS
Comitês de Bacias Hidrográficas e os Desafios da gestão dos recursos hídricos
Previsto na CRFB de 1988, o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos – SINGREH, instituído pela Lei 9.433/1997 – a Lei das Águas – acolheu espaços de representação direta da sociedade através dos Comitês de Bacia Hidrográfica, entes com poderes consultivos e deliberativos no âmbito dos Instrumentos de gestão da Política Nacional de Recursos Hídricos.
Tal característica está em perfeita consonância com um conjunto de princípios inovadores introduzidos pela Lei das Águas, atenta às questões ambientais e à participação social, fundamental para o aprimoramento e democratização dos processos de gestão dos bens públicos. No entanto, a implementação desses princípios depara-se com grandes desafios.
De partida, destaca-se a complexidade decorrente do marco regulatório das águas nacionais, cujo domínio é distribuído entre a União e os estados, o que gera eventuais conflitos de competência, uma vez que o ciclo hidrológico, as vertentes e as bacias hidrográficas não reconhecem divisas políticas. Nesse quadro, torna-se necessária uma permanente articulação, muitas vezes custosa e complexa, entre diversos entes envolvidos no SINGREH – governos, comitês de bacia, conselhos de recursos hídricos – nas esferas federal e estadual.
Do ponto de vista da prática/exercício da gestão, uma instância como os comitês de bacia, constituída por representantes de setores da sociedade desse território, sobretudo em regiões onde a cultura da ação participativa ainda é incipiente, consome significativa parte da sua energia em manter mobilizados esses representantes, além do desafio de lidar com as diversidades de interesses e com as assimetrias entre as condições de participação dos seus diversos integrantes.
Os elementos apontados tornam ainda mais essencial o exercício do diálogo e da pactuação entre os entes federados, como enfatizado na própria Lei das Águas.
Tendo em conta esses desafios, a ANA mobilizou-se no sentido de aprimorar mecanismos ação conjunta e instituir processos que viabilizassem maior integração e apoio aos entes do sistema. Assim, em 2011 foi assinada a Carta de Brasília em prol de um “Pacto Nacional pela Gestão das Águas”, que deu ensejo ao programa Progestão, lançado em 2013 pela ANA em apoio aos sistemas estaduais de gerenciamento de recursos hídricos.
No XVII ENCOB de Caldas Novas/GO, em outubro 2015, atendendo às persistentes demandas dos comitês, o Diretor Presidente da ANA, Vicente Andreu Guillo, compromete-se com a elaboração de um programa que contemplasse os comitês estaduais de bacia, apresentando, juntamente com Humberto Gonçalves, Superintendente de Apoio ao SINGREH – SAS, os primeiros conceitos para debate.
Em julho do ano seguinte, durante o XVIII Encob, em Salvador, o programa PROCOMITES é anunciado oficialmente pela ANA, quando, em uma seção do Encontro dedicada ao programa, o então coordenador Nelson Neto Freitas, da CINCS/SAS, apresenta os componentes e indicadores do Programa, recolhendo subsídios para ajustes na sua formulação. Nesse mesmo ano, em outubro, por intermédio da Resolução ANA nº 1.190/2016, fica instituído o Regulamento do Procomitês, cujos componentes e metas são detalhados em seguida, na Resolução ANA nº 1.595/2016. Ainda em 2016, os estados do Espírito Santo, Santa Catarina e Rio Grande do Norte já asseguram sua adesão com a assinatura dos respectivos contratos.
Panorama dos Comitês de Bacia Estaduais
A partir da promulgação da nova Carta Magna de 1988, que deu ensejo um ambiente mais propício à participação da sociedade em instâncias de gestão da coisa pública, começaram a ser criados Comitês de Bacia, sendo pioneiros os Comitês do Vale dos Sinos, e do Guaíba, no Rio Grande do Sul, logo seguidos por outros em estados como São Paulo, Santa Catarina, Goiás e Ceará. O Mapa 1 ilustra a sequência temporal com que vem sendo instalados os comitês estaduais de bacias.
Nessas quase de 3 décadas desde a instalação do primeiro comitê, chegamos em 2016 a um total de 218 comitês criados, cobrindo cerca de 40% do território nacional. Entretanto, esses territórios incluem cerca de 80% dos municípios e envolvem mais de 83% da população do país, representando cerca de 90% do PIB nacional. Ou seja, a maior parte da população e da força econômica do Brasil dispõe de comitês de bacia hidrográfica, espaços privilegiados de implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos – PNRH, instituída pela Lei das Águas.
Desses 218 comitês criados, 147 ou 67% dispõem de Planos de Recursos Hídricos elaborados ou em elaboração, e 44 ou 20% do total de comitês estaduais têm o instituto da Cobrança aprovado ou já implementado. Infelizmente, boa parte dos Planos foram desenvolvidos sem a necessária abrangência, vários estão com o prazo de validade expirado, e a maior parte é de difícil acesso, visto não existir ainda um repositório confiável e acessível que abrigue esse e os demais instrumentos de gestão preconizados na PNRH.
O escasso número de estudos institucionais ou acadêmicos acerca dos comitês, analisando seu funcionamento e relevância no cenário da gestão dos RH, além da reduzida acessibilidade aos documentos produzidos pelos e acerca dos comitês, dificulta a tarefa de caracterizar a situação desses entes. Alguns dados trabalhados pela ANA mostram de forma ainda fragmentaria aspectos dessa realidade, a exemplo do Mapa 2, relacionando populações urbanas e rurais com a predominância do PIB em atividades urbanas e rurais, dando indícios de suas “vocações territoriais”:
As manchas avermelhadas escurecem conforme maior predominância de atividades e populações urbanas, enquanto que os tons verdes se intensificam proporcionalmente à predominância de populações e atividades rurais. Outros mapas ilustram aspectos específicos com base em dados censitários e, mais restritamente, de natureza econômica.
A despeito dos inequívocos avanços representados pela instituição e funcionamento desses colegiados, alguns dos quais deram mostras de proatividade e efetiva contribuição em situações de emergências como no caso da bacia do Doce, resta muito a percorrer para que se atinja um nível de proeminência dos Comitês no sistema de GRH. Uma das necessidades mais prementes é exatamente o conhecimento do que de fato ocorre – quantos têm Regimento, encontram-se com mandato vigente, diretoria eleita e rotinas regimentais regularmente cumpridas? Qual a forma e qual o grau de acesso público aos registros dos atos, deliberações e demais documentos produzidos pelos comitês? Quantos produziram um plano de trabalho e os cumprem, que instrumentos da PNRH já foram implementados nas respectivas bacias?
Certamente, poucos comitês podem responder afirmativamente a todas essas questões. Mais preocupante ainda é a reduzida percepção da sociedade quanto ao papel crucial de agente político representado pelos comitês em relação à gestão, o que limita significativamente a sua representatividade e capacidade de expressar a visão e as necessidades da maioria da população das comunidades envolvidas.
Buscando agregar às percepções provenientes da convivência um entendimento sistematizado da realidade dos colegiados, a ANA encaminhou aos órgãos estaduais, logo após o XVIII Encob, um questionário visando a atualização das informações e um diagnóstico da situação dos comitês de bacia. Esse levantamento fortaleceu a noção de que as principais vulnerabilidades podem ser agregadas em torno dos seguintes eixos:
• O funcionamento dos comitês é, em muitos casos, irregular e precário;
• O exercício da representação sofre com importantes assimetrias no nível de organização dos diferentes segmentos e setores;
• O reconhecimento dos comitês pela sociedade é baixo, limitando sua capacidade de atuação política;
• O conhecimento que o SINGREH tem de suas instâncias colegiadas é deficiente, pulverizado e sofre com dificuldades de atualização;
• A implementação dos instrumentos de gestão sob governabilidade dos CBHs é lenta e pouco efetiva.
O objetivo geral e motivação maior do PROCOMITÊS está focado, portanto, no apoio à superação dessas vulnerabilidades, e está assim enunciado em seu regulamento:
“Contribuir para o aperfeiçoamento da atuação dos Comitês de Bacias Hidrográficas e sua consolidação como espaços efetivos de implementação da política de recursos hídricos, em consonância com os fundamentos da descentralização e da participação, preconizados pela Política Nacional de Recursos Hídricos, com vistas a avançar na implementação dos instrumentos de gestão”
“Contribuir para o aperfeiçoamento da atuação dos Comitês de Bacias Hidrográficas e sua consolidação como espaços efetivos de implementação da política de recursos hídricos, em consonância com os fundamentos da descentralização e da participação, preconizados pela Política Nacional de Recursos Hídricos, com vistas a avançar na implementação dos instrumentos de gestão”
Os eixos de fragilidades acima identificadas apontam naturalmente o caminho para a estruturação das ações de um programa de apoio aos comitês de bacia estado Fragilidades com os objetivos, componentes e metas, como pode ser visto no Quadro I.
Diretrizes do programa
De modo análogo ao Progestão, em cujo modelo se inspira, o Procomitês é um programa de transferências de recursos da União em retribuição ao cumprimento de metas contratadas, previamente pactuadas entre os comitês de bacia hidrográfica, agentes executores do programa; os órgãos estaduais, agentes apoiadores dos CBHs; e os Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos – CERHs, que têm o papel de acompanhar e certificar o cumprimento das metas.
As metas a serem atingidas por cada comitê são definidas em oficina específica e, uma vez que esses colegiados não têm personalidade jurídica (não têm CNPJ), os recursos da União são transferidos para os estados e o Distrito Federal, para serem utilizados exclusivamente em benefício dos comitês. Ademais, cabe à União o apoio ao Sistema Estadual de Gestão dos Recursos Hídricos por intermédio dos estados e não diretamente aos comitês, integrantes da esfera estadual.
O PROCOMITÊS tem abrangência nacional, compreendendo cinco ciclos de cumprimento de metas e certificações. São elegíveis todos os comitês regularmente criados até a data da publicação do Regulamento no DOU, ou seja, 04 de outubro de 2016. A adesão é necessariamente voluntária, sendo requerida uma manifestação formal do comitê interessado, bem como do respectivo estado por meio de Decreto governamental, conforme modelos fornecidos pela ANA.
Os recursos aportados pela União em favor dos Comitês têm caráter complementar aos eventualmente aportados pelos estados, não pretendendo atender à totalidade das necessidades desses colegiados, servindo de incentivo e catalizador de uma agenda positiva para os comitês, em cujo benefício esses recursos devem ter aplicação exclusiva. Isto sem prejuízo de que, no caso de metas de caráter transversal como, por exemplo, ações de capacitação, sempre em consonância do programa DesenvolveRH, da CCAPS/SAS/ANA, possam beneficiar também integrantes do CERH.
Diante das distintas realidades envolvendo os comitês, da diversidade das instituições que os integram, do perfil dos seus membros, necessidades específicas e capacidade de atuações, o Procomitês prevê cinco diferentes níveis de ingresso, com o nível N1 correspondendo aos comitês simplesmente criados mas ainda não instalados, até o nível N5, para aqueles com cobrança pelo uso de recursos hídricos já aprovada em suas bacias. Essa classificação repercute nos níveis de exigência e complexidade das metas a serem atribuídas ao longo do programa, sendo que os níveis N1 a N4 deverão atingir ou se manter no nível N4 ao final dos cinco ciclos de implementação, enquanto que o N5 não poderá cair para níveis inferiores sob pena de perder recursos do programa. Exceção feita apenas para os CBHs inseridos nos territórios de comitês interestaduais, para os quais os níveis N3 e N4 também deverão atingir o N5.
Mecanismo financeiro
O incentivo financeiro ao alcance das metas pactuadas pelos estados e respectivos comitês de bacias hidrográficas aderentes ao Procomitês será depositado anualmente em conta específica vinculada ao respectivo Contrato, sendo os recursos financeiros calculados proporcionalmente ao alcance das metas contratuais pactuadas, observados, conforme o Anexo II do Regulamento do programa (Resolução ANA nº 1.190/2016) os seguintes valores máximos de referência:
I. R$ 50.000,00 (cinquenta mil) reais como valor unitário por comitê; e
II. Valor total anual máximo de referência, por UF: R$ 500.000 (quinhentos mil) reais.
O montante total máximo anual a ser estabelecido em contrato e que poderá ser auferido por determinado Estado ou Distrito Federal aderente ao Programa será calculado considerando o produto entre o valor unitário de referência (R$ 50.000,00) e o número de comitês estaduais formalmente instituídos, limitado a R$ 500.000,00, proporcional ao cumprimento das metas contratadas.
A adesão dos interessados ao Procomitês, de acordo com o Art. 7º do seu Regulamento, se inicia com uma manifestação formal de interesse dos CBHs elegíveis – criados até a data de publicação do Regulamento (04/10/2016) – e a promulgação de Decreto específico de adesão do Estado, os quais, protocolados na ANA, dão ensejo ao agendamento da Oficina de pactuação dos indicadores e metas dos comitês. Essa oficina prevê a participação de representantes dos comitês aderentes, dos Conselhos e entidades estaduais de gestão. Uma vez referendadas pelos Conselhos Estaduais, essas metas passam a integrar o processo de contratação entre a Entidade Estadual e a ANA, tendo o Conselho Estadual de Recursos Hídricos como interveniente.
Além dos atos legais de criação do Órgão Estadual e dos comitês, o programa requer também a comprovação da regularidade fiscal perante os órgãos fazendários federal e estadual e a abertura de conta corrente bancária específica e exclusiva, cujos valores transferidos não são contingenciáveis. O Quadro II apresenta de forma sucinta o roteiro e etapas a serem seguidas.
O acompanhamento das ações previstas contará com um sistema informatizado, o Cadastro de Instâncias Colegiadas – CINCO –, em fase desenvolvimento pela Superintendência de Tecnologia da Informação – STI/ANA, no qual serão cadastrados os membros e entidades integrantes dos comitês, acolhendo também as Atas, Resoluções, Planos e demais documentos dos comitês decorrentes do cumprimento das metas, provendo relatórios e o necessário apoio ao processo de aferição e certificação ao final de cada um dos cinco ciclos anuais de implementação do programa, conforme o Manual Operativo em elaboração pela equipe da Superintendência de Apoio ao SINGREH – SAS/ANA.
Além desse suporte gerencial, o sistema CINCO propiciará acesso ao conjunto de Atos, Instrumentos e demais documentos da alçada dos comitês, o que constitui fato inédito e de grande relevância, vez que possibilitará, a partir de um mesmo sítio da rede mundial de computadores, a universalização do conhecimento de toda a documentação produzida pelos comitês de bacia, dos seus membros e dos canais para contato. Esse é um legado do Procomitês que deve permanecer mesmo após o seu encerramento.
Situação atual
Até o final de agosto de 2017, 13 estados já haviam promulgado os Decretos de Adesão, com cerca de 50% dos comitês estaduais de bacia hidrográfica tendo firmado os Termos de Manifestação de Interesse. Dos 12 estados que já realizaram suas Oficinas de Pactuação das Metas, três: Espírito Santo, Santa Catarina e Rio Grande do Norte -firmaram contrato ainda em 2016, e os demais estão em trâmites de contratação, conforme detalhamento no Quadro III.
As fotos a seguir ilustram momentos das Oficinas de Pactuação das Metas nos estados.
Maiores esclarecimentos e acesso à documentação a respeito do PROCOMITÊS pode ser solicitado por intermédio do e-mail cincs@ana.gov.br, e em breve será lançada a página internet do programa.
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