Desafios da ANA – Agência Nacional de Águas na regulação do uso de recursos hídricos e de serviços dele derivados

O Brasil é um país de dimensões continentais, com mais de 8,5 milhões de km² de território, de características populacionais, climáticas e hidrológicas, díspares e particulares.

Com pouco mais de 20 anos de existência, a Política Nacional de Recursos Hídricos, instituída pela Lei nº 9.433, de janeiro de 1997, e conhecida como “Lei das Águas”, vem colecionando avanços em sua implementação, principalmente, pelo constante aprimoramento de seus instrumentos: outorga, planos de recursos hídricos, cobrança pelo uso da água, enquadramento dos corpos d’água e o Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos (Snirh).

A atribuição de coordenar o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (Singreh) foi conferida à Agência Nacional de Águas, a ANA, criada nos anos 2000, e que, atualmente, conta com um corpo técnico de cerca de 350 servidores concursados, além de colaboradores terceirizados, estagiários e servidores sem vínculo com a administração pública. Originalmente vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, a ANA, atualmente, vincula-se ao Ministério do Desenvolvimento Regional, alteração recente instituída pela Medida Provisória nº 870 de 1º de janeiro de 2019.

Ao longo de sua existência, a ANA vem desenvolvendo suas competências regimentais pautada pelo compromisso de ser a “guardiã” das águas. Norteada por regramento jurídico, definido pelas premissas da Constituição Federal de 1988 sobre o domínio das águas, pela Política Nacional de Recursos Hídricos, de 1997, e, posteriormente, por sua própria lei de criação, a ANA vem envidando esforços para que o modelo brasileiro de gestão de recursos hídricos continue evoluindo de forma favorável e mantendo como referência para outros países, como hoje o é.

Os papéis, nacional e federal, da ANA são exercidos com base em três pilares de atuação: regulação, gestão e indução.

O Brasil é um país de dimensões continentais, com mais de 8,5 milhões de km² de território, de características populacionais, climáticas e hidrológicas, díspares e particulares.

Com pouco mais de 20 anos de existência, a Política Nacional de Recursos Hídricos, instituída pela Lei nº 9.433, de janeiro de 1997, e conhecida como “Lei das Águas”, vem colecionando avanços em sua implementação, principalmente, pelo constante aprimoramento de seus instrumentos: outorga, planos de recursos hídricos, cobrança pelo uso da água, enquadramento dos corpos d’água e o Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos (Snirh).

A atribuição de coordenar o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (Singreh) foi conferida à Agência Nacional de Águas, a ANA, criada nos anos 2000, e que, atualmente, conta com um corpo técnico de cerca de 350 servidores concursados, além de colaboradores terceirizados, estagiários e servidores sem vínculo com a administração pública. Originalmente vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, a ANA, atualmente, vincula-se ao Ministério do Desenvolvimento Regional, alteração recente instituída pela Medida Provisória nº 870 de 1º de janeiro de 2019.

Ao longo de sua existência, a ANA vem desenvolvendo suas competências regimentais pautada pelo compromisso de ser a “guardiã” das águas. Norteada por regramento jurídico, definido pelas premissas da Constituição Federal de 1988 sobre o domínio das águas, pela Política Nacional de Recursos Hídricos, de 1997, e, posteriormente, por sua própria lei de criação, a ANA vem envidando esforços para que o modelo brasileiro de gestão de recursos hídricos continue evoluindo de forma favorável e mantendo como referência para outros países, como hoje o é.

Os papéis, nacional e federal, da ANA são exercidos com base em três pilares de atuação: regulação, gestão e indução.

• Regulação do uso das águas sob domínio da União, dos serviços de adução de água bruta, de operação de reservatórios e de segurança das barragens sob sua responsabilidade fiscalizatória;
• Gestão, com a condução e o fortalecimento do Singreh, com a participação no CNRH – Conselho Nacional de Recursos Hídricos e comitês de bacia, e com a implementação de ações e programas, como o Programa de Consolidação do Pacto Nacional pela Gestão das Águas (Progestão) e o Programa Nacional de Fortalecimento dos Comitês de Bacias Hidrográficas (Procomitês);
• Indução, com os programas demonstrativos, como o Programa Despoluição de Bacias Hidrográficas (Prodes) e o Produtor de Água, com estudos, como os Atlas (de Águas, de Esgotos e de Irrigação) e com as ações de C,T&I.

Necessário ressaltar que muitas dessas ações se servem de dados obtidos pela Rede Hidrometeorológica Nacional, cuja coordenação das atividades também cabe à ANA.

Ano após ano, cresce a quantidade de corpos d’água enquadrados de acordo com as classes de uso estabelecidas pelo CNRH; otimizam-se e aperfeiçoam-se os processos de análise e concessão de outorgas (autorizações de uso), incluindo revisões periódicas de estudos e diagnósticos sobre disponibilidade e demanda hídricas; elaboram-se e implementam-se planos de recursos hídricos nas diferentes bacias hidrográficas brasileiras, em especial naquelas consideradas críticas; aprova-se e operacionaliza-se a cobrança pelo uso de recursos hídricos, garantindo aportes financeiros adicionais, que são integralmente revertidos em ações na própria bacia arrecadadora; e, por sua vez, o Snirh ganha robustez e vem-se firmando como o repositório nacional de dados, informações e estudos sobre as águas e seus usos no País.

Do ponto de vista da gestão de recursos hídricos, a atuação da ANA e dos outros integrantes do Singreh vem mostrando evolução ano após ano. Os dados são do Relatório Conjuntura dos Recursos Hídricos no Brasil (edição 2018, com dados consolidados de 2017) e mostram que, entre 1997 e 2017, a quantidade de comitês de bacias hidrográficas de rios estaduais saltou de 30 para 224. Na esfera federal, há, atualmente, nove comitês instalados e em funcionamento, além do comitê do Parnaíba, instalado recentemente,

Outro destaque diz respeito às outorgas para aqueles usos que consomem água, os chamados usos consuntivos. Desde sua criação, a ANA emitiu cerca de 20 mil outorgas de direito de uso de recursos hídricos. Merece destaque, também, a otimização e o aperfeiçoamento do processo de solicitação e concessão de outorgas graças à implantação, há pouco mais de um ano, do Sistema Federal de Regulação de Uso (Regla). Por meio do Regla, a análise dos pedidos de outorga, a depender das características do empreendimento e da finalidade de uso da água, tende a ser bem mais rápida, graças à automatização do processo.

Voltando aos instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos, no que se refere aos planos de recursos hídricos, já foram elaborados 12 planos de bacias interestaduais, aquelas com rios de domínio da União, o que cobre uma área de 54% do território nacional. A articulação da Agência com os comitês de bacias, federais e estaduais, atende ao disposto na Lei das Águas, já que esse normativo determina que a gestão de recursos hídricos no Brasil deve ser descentralizada, integrada e participativa.

Um dos instrumentos disponíveis nos planos é a instituição da cobrança pelo uso de recursos hídricos, o que já é uma realidade em seis bacias hidrográficas de rios de domínio da União. O conceito é o da cobrança pelo uso da água bruta, sem tratamento, para os mais diversos usos, como, por exemplo, geração de energia elétrica, irrigação de lavouras e pastagens, produção industrial e mineral, abastecimento público, entre outros. O setor de saneamento básico é o maior pagador pelo uso da água bruta em quatro dessas bacias hidrográficas: i) Paraíba do Sul, que drena áreas dos estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo, ii) Piracicaba, Capivari e Jundiaí (PCJ), iii) São Francisco e iv) Paranaíba. Nas bacias dos rios Doce e Verde Grande, o setor de saneamento básico é o segundo maior pagador da cobrança, ficando atrás, apenas, do setor industrial e do agropecuário, respectivamente.

Essa constante busca por mais qualidade na gestão, agregando conhecimento técnico e científico a boas práticas gerenciais, vem, ao longo dessas quase duas décadas de existência da ANA, conferindo maior credibilidade nacional e internacional a ações, projetos, estudos e parcerias que a Agência Nacional de Águas realiza. Tanto as demandas existentes como as soluções encontradas para a gestão dos recursos hídricos e para a regulação do seu uso vão conferindo ao tema “água” maior relevância, fazendo com que ganhe mais espaço na agenda política do País, como também, na mídia e na preocupação cotidiana dos brasileiros. Mas os desafios não cessam…

Em 2017, a ANA lançou, em parceria com a então Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério das Cidades, o Atlas Esgotos, um estudo que analisou a qualidade da água de rios brasileiros, considerando como fator crítico o lançamento de esgotos não tratados. Os números chamaram a atenção negativamente: menos da metade (42,6%) dos esgotos do País é coletado e tratado; sendo que apenas 39% da carga orgânica gerada diariamente (9,1 mil toneladas), nos 5.570 municípios analisados, são removidos pelas 2.768 Estações de Tratamento de Esgoto (ETE) existentes no Brasil, antes dos efluentes serem lançados nos corpos receptores. O restante, 5,5 mil toneladas, pode alcançar os corpos hídricos, comprometendo sobremaneira a qualidade da água disponível para os outros usos, para a vida aquática e para o próprio ser humano.

Como ferramenta para a gestão, o Atlas Esgotos sugere níveis de eficiência de tratamento requeridos para cada município, bem como os caminhos para a estruturação institucional das prestadoras de serviços de coleta e tratamento de esgotos em todos os municípios do País, de forma que os investimentos, também apontados, tenham efetividade.

Fica claro que a gestão dos recursos hídricos e a gestão do saneamento básico mantêm importante interface, sobretudo em um País como o nosso, urbanizado e em muitas áreas, com alta concentração de população. Comprovações dessa situação são apresentadas nas conclusões do último Relatório de Conjuntura dos Recursos Hídricos no Brasil, lançado pela ANA em 2018. De acordo com o Relatório, 12% dos pontos monitorados analisados são classificados como excelentes com base no Índice de Qualidade das Águas (IQA), considerando o período de 2001 a 2015. Porém, quando se levam em conta áreas urbanizadas, esse total cai para 7%. Sobre a qualidade da água em cidades, o Relatório de Conjuntura mostra que há um aumento dos índices “regular”, “ruim” ou “péssimo”, situação que pode estar diretamente relacionada aos serviços de esgotamento sanitário, precários, deficitários ou ausentes.

O quadro atual não é, de fato, satisfatório, mas permite oportunidades de atuação integrada visando à melhoria na gestão de recursos hídricos e na regulação dos usos da água, contemplando, inclusive, a gestão do saneamento básico e a regulação da prestação desses serviços.

Nessa perspectiva, uma iniciativa recente do Poder Executivo Federal foi a edição, pela Presidência da República, da Medida Provisória (MP) nº 868/2018, que altera o marco legal do saneamento básico no Brasil. Entre outras previsões, a proposta designa a ANA como instituição responsável pelo estabelecimento de normas de referência nacional para a regulação da prestação dos serviços públicos de saneamento básico, sem abandonar as competências associadas à gestão de recursos hídricos, à regulação do acesso à água e, em especial, à coordenação do SINGREH.

Pelo texto da MP, estaria a ANA responsável pelo estabelecimento de normas de referência para regulação de serviços para os quatro componentes do saneamento (abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem e manejo das águas pluviais urbanas), envolvendo, entre outros, temas relativos a regras gerais de regulação tarifária (inclusive subsídios para população de baixa renda), qualidade de serviço, gatilhos de investimento, matriz de riscos, contabilidade regulatória e regras de saída.

Esta não é a primeira vez que a ANA teve sua competência original ampliada. Em sua história, isso já ocorreu em distintas ocasiões. Em 2009, a Lei nº 12.058 estabeleceu para a ANA a competência de regular e fiscalizar, nos casos de corpos d’água de domínio da União, a prestação dos serviços públicos de irrigação, se em regime de concessão, e de adução de água bruta. É por essa razão que a ANA tem atuado na regulação das atividades do Projeto de Integração do Rio São Francisco (PISF).

Na sequência, em 2010, a Lei nº 12.334, que estabeleceu a Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB), determinou que a ANA passasse a ser responsável por organizar, implantar e gerir o Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens (Snisb), promovendo a articulação entre os órgãos fiscalizadores de barragens e coordenando a elaboração do Relatório de Segurança de Barragens. A ANA também passou a ser responsável por fiscalizar o atendimento às normas relativas à segurança de barragens com reservatórios de usos múltiplos, nos rios de domínio da União.

Nos dois casos, a Agência se estruturou e se programou para poder se capacitar para as novas atribuições. É dessa maneira que a ANA encara o desafio que se apresenta com o disposto na MP nº 868/2018.

A MP nº 868/18 será ainda discutida pelo Congresso Nacional. Ela será analisada, primeiramente, em uma comissão mista. Depois, o relatório aprovado seguirá para votação nos plenários da Câmara dos Deputados e do Senado. Espera-se que Audiências Públicas e o debate parlamentar possam aprimorar o texto dessa medida legislativa.

Os desafios são muitos e complexos. Como Nação, devemos querer e, acima de tudo, buscar o que consideramos o melhor para nossos rios e reservatórios e para nós enquanto sociedade. É uma tarefa coletiva e, no que depender da ANA e de seu corpo de servidores, disposição e comprometimento não faltarão.

Oscar de Moraes Cordeiro Netto

Engenheiro Civil. Doutor em Ciências e Técnicas Ambientais pela École Nationale des Ponts et Chaussées, França, Professor da Universidade de Brasília (UnB), do Departamento de Engenharia Civil e Ambiental da Faculdade de Tecnologia, exercendo, pela segunda vez, mandato de Diretor da Agência Nacional de Águas (2004-2008 e 2018-2022).